2025年4月23日 星期三

《東日本震災『轉型韌性』踏查》專輯(IX)：「海嘯防災的先鋒地」—本州最東端城市，如何造就出永不輸給風雨的「社區韌性」？


 作者：周才忠 (日期：2025/4/24)

      「宮古市」，位於岩手縣中部濱太平洋的三陸海岸，它是「本州最東端的城市」。其擁有豐富的漁業和自然資源，例如江戶時代被描述為“就像天堂一樣”的「淨土之濱」。宮古自古以來即遭受許多八級以上強震引發大海嘯的嚴重破壞，包括「貞觀11年陸奧國地震海嘯」、「慶長16年三陸地震海嘯」、「明治三陸地震海嘯」、「昭和三陸地震海嘯」、「智利地震海嘯」和「東日本大震災海嘯」，但每次憑藉著不屈不撓的精神和對家鄉的熱愛，人們皆克服了這些災害。東日本大地震在宮古市的強度為5級，其引發強烈的第一波黑海嘯，在3點1分到達岸邊，尤其重茂海岸21.8公尺最高。1934年建造有10公尺高的「萬里長城」大型防波堤，這次被20公尺的大海嘯摧毀了，田老地區、濱町、港町等地受到重創。造成420人死亡，94人失踪，受損建物高達9,088棟。隔年三月，市役所開始擬訂並施行『宮古市東日本大地震復興計劃』，其以「生活重建」、「產業、經濟復興」和「安全的地區建設」這三個支柱為宗旨。並結合受災的33個地區居民作為主體所制定的『地區復興城市建設計劃』。然而，居民們關於「生活重建」(*七要素)的經驗或看法，與政府角度有所差異。這可能是受到地震前「社會脆弱性」程度、人們「基本價值觀」的因素影響。臺灣中研院研究員也曾以九二一大地震災後數據的分析發現，個人的「社會脆弱性」會影響“受災風險”與災後的不平等。這些結果符合『社區韌性』架構中有關「經濟發展」面向的論述。《森林是大海的戀人》運動，目前已列入日本中小學教科書，並在全國廣泛傳播。此立基一種的「上游」思維，也是一個『社區科學』和『公民科學』的新興領域。2021年3月11日，宮古市長宣布該市成為「海嘯防災城市」，未來將牢記海嘯災難歷史的教訓，努力應對與時俱進的災害，提升地方防災能力，並設法累積這些智慧傳遞給下一代。

      「宮古市」(みやこし)，位於岩手縣中部濱太平洋的三陸海岸。它是縣內面積最大的城市，也是「本州最東端的城市」(*本州最東端的站是「岩手船越」)。該市擁有世界三大漁場之一的豐富漁業資源，以及三陸復興國立公園、淨土之濱、早池峰國定公園等森林、河流、海洋等的自然勝景，故以漁業和旅遊業為中心。

      宮古為岩手縣面積最大的市町村，全國排名第11位。行政區大致分為舊宮古市區、北部的田老地區、山區的川井區、新里區。當地人口則多集中在宮古車站的周邊市區，宮古市役所、市民交流中心防災廣場也在車站旁。岩手「縣廳」位於80多公里的「盛岡市」，搭乘JR山田線列車需要2個多小時。

【宮古為何是「海嘯防災」的先驅之地？】

       宮古自古以來就享有著豐富的海洋之恩，但另一方面，這個面向大海的城市，從西元九世紀中葉開始曾遭受過許多8級以上強震引發大海嘯的嚴重破壞。例如，869年「貞觀11年陸奧國地震海嘯」(8.9級)、1611年「慶長16年三陸地震海嘯」(8.1級)、1896年「明治三陸地震海嘯」(8.2級)、1933年「昭和三陸地震海嘯」(8.1級)、1960年「智利地震海嘯」(9.5級)和2011年「東日本大震災海嘯」(9.0級)。

      「淨土之濱」在江戶時代被描述為“就像天堂一樣”，吸引了眾多日人的心。但海灘一角，有紀念1933年「昭和三陸地震海嘯」和1960年「智利地震海嘯」的兩座石碑。上刻有「大地震之後，海嘯隨之而來」等五個教訓。

       宮古先民們，一邊面對不知道什麼時候會發生的自然災害威脅，一邊還是要感謝豐富的大自然恩賜。這樣與大海親近共生、與自然相依為命，創造了本州最東端城市的「防災韌性」歷史。

【2011年3月11日下午，這裡又發生了什麼？】

        2011年3月11日下午2點46分18秒，東北地方太平洋沿岸發生「海溝型」矩規模9.0的強烈地震。震度6級以上的縣，包括宮城、福島、茨城、栃木、岩手、群馬、埼玉和千葉。宮古市觀測到最大震度為5級。此外，地震引發強烈的第一波大海嘯，在3點1分到達岸邊(如新川町、田老町、音部漁港、宮古工業高校、市區漁市場等地)。3點26分觀測到海嘯波高有8.5公尺以上。最後測得海嘯的高度，重茂海岸21.8公尺，田老海岸16.3公尺，宮古灣11.6公尺。

        據岩手縣廳官方數據統計，共有420人死亡，94人失踪，家屋倒壞4,005棟。如加上非住宅，受損建物合計為9,088棟。

       十幾公尺高的大海嘯，越過了防潮堤，摧毀整個田老地區、濱町、港町等地，以下是滿目瘡痍的社區景象。災民也擠滿了收容所...。


【凡殺不死我的，必使我更強大】

        由於宮古歷史上曾數度遭受地震海嘯的侵襲，故1934年開始建造有「萬里長城」之稱的10公尺高大型防波堤，但這次被20公尺的大海嘯摧毀。因此，311災後將興建更大的「超級防潮堤」，以下是日立濱、神林、其他地區施工或完工情形。

      「田老觀光旅館」在311海嘯中被淹沒到建築物4樓高，1、2樓完全毀壞而只剩下柱子，電梯也被水勢沖擊而變形。目前已作為「震災遺構」，提供社區防災教育的設施。


       311地震發生後的隔年三月，市役所開始擬訂並施行『宮古市東日本大地震復興計劃』，其以「生活重建」、「產業、經濟復興」和「安全的地區建設」這三個支柱為宗旨。並且，結合受災的33個地區居民作為主體所制定的『地區復興城市建設計劃』。

【「生活重建」七要素是什麼？】

       1995年1月17日發生的「阪神・淡路大地震」，造成了前所未有的災難。這場直接襲擊大都市“直下型”的大地震，不僅對房屋和城市建築造成了直接破壞，而且對社會系統和組織也造成了間接破壞，給災民的生活帶來了極大危害。這種破壞的間接影響持續了很長時間，即使在社會基礎設施恢復之後，災民的生活也需要很長時間才能恢復。


       1999年，神戸市震災復興本部設立了「震災復興綜合及驗證研究會」，並在曾在神戶市舉辦了12場社區討論會，直接詢問居民關於「生活重建」的經驗或看法。該研究小組利用親和圖法和關聯圖法對所獲得的1,623張卡片的資料進行系統化分析，最終提取出「生活重建」相關挑戰的七個要素。其依序為「住房」(N=489)、「人與人之間的聯繫」(N=407)、「町(城鎮)」(N=197)、「有備無患」(N=154)與「身心靈健康」(N=154)、「生計/家計」(N=138)、「與政府的互動關係」(N=84)。由此可見，在詢問市民生活恢復情況時，與其使用「城鎮建築物恢復了多少比例」、「地方經濟振興了多少比例」、「重建了多少房屋」等可以量化表現的宏觀指標，不如更多地使用受災者自身感受的微觀指標來理解「生活重建」情況。這些是「如何與其他市民聯繫」、「對新城鎮的依戀」、「為未來的災難做好準備」、「個人身心健康」、「日常生活方式」和「如何與政府互動」。因此，在衡量災後市民生活恢復感時，即使嘗試根據個人的實際行動和行為以及他們所處的社會境況來衡量，這些也可能會受個人屬性、社會地位以及地震前「社會脆弱性」程度的影響，很難用相同的標準來衡量。那麼，如果能夠衡量決定人們行為和態度的「基本價值觀」(basic value)，那麼我們在衡量各種人的態度和行為時，就會有一個既具有高度解釋力又具有高度適用性的衡量標準(田村圭子、林春男、立木茂雄、木村玲歐，2001)。


       對個人而言，自然災害並非隨機與中立。臺灣中央研究院社會學研究所的林宗弘研究員，也曾透過社會科學量化研究方法，分析台灣本土的災難數據，並且發表了一系列作品。例如，他在九二一大地震災後數據中，與張宜君等人的相關研究發現個人的「社會脆弱性」(Social vulnerability)會影響“受災風險”與災後的不平等。其結論包括：「對個人而言，自然災害並非隨機與中立。某些職業、階級、族裔的人們特別容易遭受災害，災後生活狀態也更容易惡化」、「921災民受嚴重創傷主因，不是災後重建資源分配不均，而是災難風險分佈不均」、「災民困境的真正來源，是受災風險的不公平」、「受災狀況特別慘痛的人們，在災難發生前就已身處險境」、「災後心理創傷主要是來自於“災前因子”，災前社會不平等(例如家庭貧窮)在受災期間擴大學生的心理創傷」、「我們捐助的短期資源未必有效協助他們脫離長期弱勢結構」、「治標不如治本，與其災後宣揚無私的大愛情懷，不如災前改善社會不公，才是真的救人一命」...。

【『社區韌性』架構─「經濟發展」面向】

     『社區』受制於更大的「社會」和「經濟」力量。Adger(2000)將「社會韌性」(Social resilience)定義為“社區承受社會基礎設施外部衝擊的能力”，並研發一套其觀察的關鍵參數。首要的決定因素包括經濟成長、生計穩定以及人口中收入和資產的公平分配。而土地與原材料、物質資本、無障礙住宅、醫療服務、學校和就業機會，為『社區韌性』(Community resilience)創造了基本的資源基礎(Godschalk, 2003; Pfefferbaum et al., 2005)。由於總體經濟層面的廣泛相互依存關係，「經濟韌性」(Economic resilience)不僅取決於個體企業的能力，還取決於所有依賴和依賴它們的實體之能力(Rose, 2004/2005)。

       在對「社會階層」作為災難壓力緩衝劑的研究中，經濟資源與災後「安適程度」(Wellness)之間的連結最有證據力。過去的災難研究表明，與較高社經地位(SES)的參與者相比，SES較低的參與者往往會經歷更多不利的心理後果(Norris et al., 2002)。最近的實證(Ahern & Galea, 2006)亦顯示，在收入不平等(*鄰里層級變項)的脈絡下，災後「低收入」(*個人層級變項)的不利「心理社會」影響特別強烈。

      『社區韌性』不僅取決於經濟資源的數量，還取決於它們的“多樣性”。以東南亞的紅樹林農業為例， Adger(2000)展示了對狹窄自然資源的依賴，如何增加收入的差異，並降低「社會韌性」。因為乾旱、洪水或蟲害等極端事件，會增加依賴特定資源的風險，從而降低「韌性」。另外，Cutter等人(2006)曾描述一個美國社區在2005年8月受到卡崔娜颶風(Hurricane Katrina)的破壞，因為當地居民幾乎完全依賴捕蝦業為生，故風暴對捕蝦業的影響是巨大的。

      「社會」沒有資源公平(Resource equity)分配的環境風險，通常使得最貧窮的『社區』成為災害減輕(Hazard mitigation)最薄弱的環節(Cutter et al., 2003; Godschalk, 2003; Tobin & Whiteford, 2002)。Wisner(2001)認為，開發中國家的減災計劃往往無法解決“災害脆弱性(Disaster  vulnerability)的根本原因，即大部分人口的經濟和政治邊緣化，以及環境退化(Environmental degradation)”。Quarantelli(1994)提出令人信服的論點，日益增長的工業化，不斷擴大的都市化和基礎設施的衰敗，將導致全球災害數量的升級，而開發中國家首當其衝地承受這一趨勢。因為在開發中國家，住宅品質遠不如已開發國家，因此房屋無法抵擋嚴重壓力。由於缺乏獲得其他財產的手段，家庭經常入侵洪水氾濫平原和其他不良地點，當重大颶風或地震襲擊貧窮國家時，生命損失往往為數千或數萬人。例如，根據美國地質調查指稱，2004年12月26日的南亞大海嘯造成了難以理解的27.6萬人死亡。

      「貧困社區」不僅面臨更大的死亡和嚴重破壞風險，而且在「災後動員支援」方面通常也不太成功。事實上，其受災社區並沒有以最平等主義(Egalitarian)的方式進行治理(Bolin & Bolton, 1986; Beggs & Haines, 1996; Kaniasty & Norris, 1995; Tobin & Whiteford, 2002)。理想情況下，支援的分配或動員應遵循“相對需求規則”。簡而言之，最應支援的人是那些最需要它的人。然而，支援的分配往往遵循“相對優勢規則”，因為一個人的社區鑲嵌(Community embeddedness)、政治關係(Political connection)和社會階層決定了資源的可用性與可及性(Kaniasty & Norris, 1995/2004)。雖然這些規則通常描述了社區內災後支援的分佈，但它們也描述了跨社區支援的分佈(Norris et al., 2001)。將災後資源分配給最需要的人的能力，似乎對『社區韌性』至關重要。

【永不輸給風雨的本州最東端城市】


在大自然之前，讓人類體會到力量的薄弱
即使受到海嘯的威脅，要和大海共存

這也是一種「上游」(Upstream)思維
自然環境是改善還是惡化，完全取決於人們的態度
如果有更多的人認識到自然的重要性和聯繫
並思考如何保護自然，自然環境自然就會改善

《森林是大海的戀人》運動
目前已列入日本中小學教科書，並在全國廣泛傳播
這也是一個『社區科學』(Community Science)
以及『公民科學』(Citizen Science)的新興領域
不僅關注森林、河流和海洋的整體
也從人類生活和生計所在的「村莊」的角度來思考自然之間的關聯

《宮古市役所的『海嘯防災都市宣言』】


宮古市於1896年、1933年、2011年，多次遭遇大海嘯襲擊
我們遭受了巨大的損失，失去了許多寶貴的生命和財產

每次，憑藉著不屈不撓的精神和對家鄉的熱愛，人們克服了災害
目前我們仍從東日本大地震中恢復，並在該地區的重建工作取得進展

我們將牢記海嘯災難帶給我們的許多教訓，不會忘記它的歷史
努力應對與時俱進的災害，提升地方防災能力
我們將累積這些智慧傳遞給下一代

在東日本大地震紀念日，我們祈禱死難者的靈魂安息，並確保沒有一人傷亡
我們誓將這裡打造成每一位市民繼續致力於海嘯防災工作的先鋒地

因此，我們特此宣布宮古市為「海嘯防災城市」

─   市長-山本正德  (2021年3月11日)



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