2025年10月8日 星期三

《獻給永不輸給風雨的臺灣》專輯(IX)：透過全方位政策打造『社區防災韌性』的新未來─『災難』應變與復原政策沿革、『社區防災韌性』九大要素和澳洲相關政策典範、臺灣將「心理健康促進」融入防災政策的經驗(一)(二)、全方位行動時機已到！！

 

作者：周才忠 (日期：2025/10/9)

     『災難應變與復原』工作已屆100年了，隨著氣候變遷的時代到來，『災難』似乎一年比一年更頻繁或更嚴重。唯有超越「創傷」，才能找回『韌性』。而且「政策」，是可以幫助到“每個人”的。因此，本文介紹的主題，包括『災難』應變與復原政策的沿革、『社區防災韌性』政策的架構、澳洲『防災韌性』政策的典範、臺灣將「心理健康促進」融入防災政策的經驗(臺北市/臺南市)、「政策制定者」應優先考慮『防災韌性』的五大理由等內容。總之，規劃和投資『防災韌性』有助於「社區」抵禦、適應並從中復原過來，並最大限度地降低復原成本(*每投資1美元平均產生13美元的經濟效益)以及創建更安全的「社區」。臺灣各縣市，現在是採取“全方位”政策行動的時候了！！

『災難』應變與復原政策的沿革 

        隨著工業時代的到來，『災難』(disaster)似乎一年比一年更頻繁(Deacon, 1918)。毫無疑問，其中許多都很小，但卻觸動了村莊或行政區的生活(如破損的堤防、被冰沖垮的橋樑、塌方的礦井等)。其他人再次將自己寫在歷史的書頁上(如俄亥俄州洪水、奧馬哈龍捲風、芝加哥大火、舊金山地震、哈利法克斯爆炸等)。每一個都以自己的方式銘刻著社會改變的記錄─有些會在十二個月內被抹去、有些會持續一代人的時間。這些記錄大部分未被閱讀，也許當讀者數量增加並且劇本更廣為人知時，我們將能夠抓住『災難』的時刻，將其力量無限放大，進而造福社會(轉引自Prince, 1920)。

       在全球範圍內，由於人口暴露於嚴重自然災害和極端氣候事件的趨勢不斷上升，人類的「心理健康」和幸福感(well-being)正日益受到威脅(Berry et al., 2010)。儘管「社區」通常對此類事件的衝擊具有非凡的『韌性』(resilience)，但數十年的『災難心理衛生』研究表明，大規模創傷事件會對受災者的「心理健康」造成沉重的負擔(Norris et al., 2002)。這種「心理健康」影響的強度、過程和持續時間各不相同，表現為絕大多數人出現暫時性的困擾反應，相當一部分受災人群出現持續的輕度至中度「心理健康」問題，以及更嚴重的「心理健康」議題(如創傷後壓力症候群或憂鬱症)(Neria et al., 2008)。除了本身構成重要的結果領域之外，「群體心理健康」還在促進有效的重建和復原工作以及更廣泛的社會、社會經濟和社會功能方面發揮關鍵作用(轉引自Reifels, 2018)。

       國際社會意識到需要更好地管理與『災難』相關的各種風險，並由此促成了具有開創性的政府間協議和政策框架，以指導全球和社會的「災害風險減輕」工作。2015年3月，187個聯合國成員國通過了《2015-2030仙台減災綱領》，其反映了全球災害政策的一個重要理念轉變——從管理災害影響和後果，轉向積極主動地管理和減少災害風險。儘管全球災害政策的這種相對微妙的轉變可能不為業內外許多人所知，但它很可能在未來15年內對社會各部門和實務領域協同應對災害風險產生重要的實際影響。這進一步要求我們深入了解當今社會面臨的現有和新興災害風險，並採取積極有效的策略來管理和減少未來的這些風險(Reifels, 2018)。

     《仙台綱領》的基石之一是其高度重視人類「健康」。這一點尤其明顯，其中35處直接提及「健康」，明確將「健康」納入該綱領的預期成果(如「大幅減少災害風險及生命、生計和健康以及個人、企業、社區和國家的經濟、物質、社會、文化和環境資產的損失」)，並且該綱領的七項全球目標中有四項與「健康」直接相關(Murray et al., 2015; Aitsi-Selmi & Murray, 2015)。在高度重視「健康」的脈絡下，將「心理健康」明確納入《仙台綱領》，標誌著各方認識到『災難』對「群體心理健康」造成的沉重負擔，並同步做出全球承諾減少其影響的關鍵點(Tsutsumi et al., 2015)。在《仙台綱領》的優先行動領域下，「心理健康」或許最為突出地成為國家和地方層面的責任，其目標是「加強復原計劃，為所有有需要的人提供心理社會支持和心理健康服務」；而其他關鍵行動領域則強調更好地了解不同社會部門和領域的災害風險至關重要(Reifels, 2018)。然而，儘管「群體心理健康」的重要性已被正式納入並被認可，但有效實施《仙台協議》以及相關減少『災難心理健康』風險和後果的努力仍面臨重大挑戰。這些挑戰包括：『災難心理衛生』領域中，減少災害風險原則的概念關聯及其定位尚不明確(該領域傳統上以「災後復原」為主導)，以及需要有效地將其轉化為『災難心理衛生』政策和實務(轉引自Reifels, 2018)。

      相反，迄今為止，在「災害風險減輕」框架的脈絡下，與『災難心理健康』相關的關鍵方面卻相對較少地受到“系統性”關注。然而，這與更普遍的『公共衛生』領域形成了鮮明對比，而這些領域在「災害風險減輕」框架的脈絡下正日益受到重視(Murray, 2014; Dar et al., 2014 )。其直接後果是，《仙台綱領》目前幾乎沒有對『災難心理健康』風險的性質進行概念性闡述，也沒有為未來減少和管理相關「心理健康」風險及其極端氣候事件和災害後果的社會策略提供必要的指導。鑑於全球災害條約在提供特定衛生領域指導方面不可避免的侷限性，因此迫切需要認真思考《仙台綱領》對特定衛生領域的影響，並促進其融入現有的實務領域(Reifels, 2016)(轉引自Reifels, 2018)。

       依據『災難心理衛生』(DMH)的包容性定義，它是一門『科學』學科和「實務」領域，致力於理解、預防和解決「心理健康」問題，並在『災難』和緊急情況下促進「心理社會」(psychosocial)的幸福和『韌性』。如此理解，DMH不僅限於透過治療介入來更好地理解或應對精神疾病現象的努力，還包括認識到災難和緊急情況下更廣泛的「心理社會」因素、結果和支持策略的重要性。DMH源自於創傷和壓力研究等傳統研究，並融合了「心理健康」和「心理社會」支持等相關的人道主義實務領域，隨著時間的推移，DMH積累了大量關於『災難心理健康』結果的潛在範圍以及相關介入和支持策略的知識(Halpern & Tramontin, 2007; Watson et al., 2011)。然而，傳統上，DMH策略的主要重點是促進災後復原(*「下游」策略)，而該領域對全球災害政策的更廣泛發展卻相當忽視。鑑於這種情況，《仙台綱領》脈絡下災害政策的當前轉變——從管理災害影響到降低災害風險——提供了一個恰當且及時的機會來更深入地研究這兩個領域的交叉點，並透過「災害風險減輕」的視角探索災害管理與健康領域(轉引自Reifels, 2018)。

 『社區防災韌性』政策的架構 

       由『韌性』的思考認識到，多種環境和社會壓力因素會影響「社區」的適應能力，而不同的環境相關因素將決定「社區」是否會受到災害的不利影響(Murphy, 2015)。Haworth等學者(2018)曾簡要討論增強『社區防災韌性』的九大要素，如下所示：

  • 有效的溝通

      『韌性』與良好的「溝通」密切相關，雙向對話既能為「社區」提供資源，又能將「社區」需求資訊傳遞給相關機構(Nicholls, 2012)。最有效的防災「溝通」應切合當地情況，以便風險族群能夠取得有關其家庭和風險降低的具體資訊並採取行動(Boon, 2014)。『韌性』建構所需的資訊傳遞和知識網絡，無論是正式的還是非正式的，都依賴有效的「溝通」。

  • 瞭解風險及相關的不確定性

       研究表明，「社區」的知覺和行動會受到接觸風險和備災資訊的影響。Basolo等人(2009)認為，接觸多種資訊來源的個人可能會對災害備災知識更加瞭解。他們發現，從多種來源取得備災資訊與個人採取防護行動有相關性。例如，透過「參與式地圖繪製」(participatory mapping)來開展「自發性地理資訊」(VGI)(Gaillard & Pangilinan, 2010; Flanagin & Metzger, 2008)。

  • 在地知識與資源的共享

      「在地知識」的建構與傳播，跟『社會生態系統』適應能力的提升有關(Folke et al., 1998)。融入「在地知識」對於提升『社區防災韌性』至關重要(Council of Australian Governments [COAG], 2011; Giordano et al., 2013)，而注重「在地知識」的『韌性』建構策略也具有正面影響(Manyena, 2006)。然而，整合「在地知識」和『科學』知識以支持災害監測並非標準做法(Giordano et al., 2013)。「在地知識」與「權威資訊」來源的融合可以揭示人們對風險或「脆弱性」的不同觀點和看法，從而為改善災害規劃提供新的見解。整合來自不同來源的知識，可以識別與當地「社區」最相關的影響。Haworth等人(2016) 證明了社區「參與式地圖繪製」對森林火災『防災韌性』在個人和「社區」層面的益處，據參與者報告稱，「共享知識」的個人意義以及對更廣泛的「社區」森林火災風險和備災水平的理解的提高，對「社區」成員和政府當局都很有價值。

  • 社會聯結

       參與能夠增強「社區意識」(對人和地方的歸屬感和依附感)、效能感和解決問題能力的活動，可以增強人們的『防災韌性』(Paton & Johnston, 2001)。「社區意識」能夠促進社區災害應變的參與，並增加人們使用社會網絡的機會(Paton & Johnston, 2001)。緊密聯結的「社區」能夠利用內部資源和能力，從而應對未來災害帶來的挑戰(Frandsen, 2012)。例如，「社群媒體」消除了時間或地理上的限制，使與「社區」成員的互動變得更加便捷(Dufty, 2012)。對颶風和洪水應對期間使用趨勢的分析發現，「社群媒體」透過促進聯結，使個人感受到他人的支持和鼓勵，直接促進了『防災韌性』的提升，並被認為是直接和間接受災人群的「心理急救」(psychological first aid)來源(Taylor et al., 2012)。「社群媒體」可以擴大和改善社會網絡、領導力和支持系統，並在災害期間和災後為人們提供支持(Dufty, 2012)。以信任和社會網絡形式存在的「社會資本」是公認的『韌性』來源，它使『社會生態系統』能夠適應和塑造變化(Folke, 2006)。「社群媒體」也可以維護和加強現有聯結，並促進新的社會關係的建立(Dufty, 2012)。

  • 賦權

       McLennan和Handmer(2013)認為，為了讓共擔責任在發展『社區防災韌性』方面有效，決策「控制權」也必須共享。透過「控制權」和「權力」的這些轉移，公民可以在自身的災害管理決策、選擇和能力方面獲得更多「賦權」(empowerment)。Elwood(2002)提出了一個架構，用於評估與社區參與式「地理資訊系統」(GIS) 相關的三種「賦權」形式。第一個要素，即“分配性”的「賦權」，涉及與物資和服務取得管道的擴大以及參與機會的增加相關的物質性變化和成果。其次，是“程序性”變革涉及流程的轉變，從而賦予「社區」貢獻和知識更大的合法性。最後，「能力」建構透過技能獲取、「社區」為基礎的知識生產或對「社區」狀況的新理解，提高了「社區」代表自身採取行動的「能力」。例如，Taylor等人(2012)描述了個人和「社區」在颶風和洪水期間「自助」的「能力」，「社群媒體」提供了一種與他人聯結的新機制，對許多人來說，這構成了技能的獲取。

  • 備災參與

      為實現有效的緊急應變，個人和「社區」的「備災」工作大致涉及「物質防備」活動(例如，改造房屋、儲存緊急物資、確定安全區域等)和「心理防備」過程(例如，制定家庭計劃、與鄰居溝通、考慮個人在危機期間和之後的感受或情緒影響(Frandsen, 2012)。Frandsen(2012)證明，「社區參與」是提高叢林火災準備和『防災韌性』的有效、永續且經濟的方法。然而，僅僅提供相關資訊和「社區教育」並不能轉化為有意義的「備災」參與(Lindell & Perry, 2000; McGee, 2005; Frandsen et al., 2011; McFarlane et al., 2011)。參與式「備災」依賴於包容性和參與性的「減災」方法(Frandsen et al., 2011)。

  • 與利害關係人之間的合作

      「協作災害管理」被認為是提升『防災韌性』的重要因素，但需要多個政府機構、非政府組織(NGO)、私部門和「社區」之間的協調和預先建立的「信任」(Kapucu, 2008)。例如，2010年海地地震災害發生時，官方缺乏高品質的空間訊息。因此，為了滿足『人道主義』救援的需求，出現了「眾包」(crowdsourced)和「志願性地圖繪製」(volunteered mapping)(Meier, 2012)。志工們使用「開放街圖」(OpenStreetMap, OSM)和Ushahidi平台的「主題地圖」(Crowdmap)，追蹤衛星圖像，整理來自其他線上來源的信息，並透過手機簡訊直接獲取災區民眾的報告(Meier, 2012)。在此，「自發性地理資訊」(VGI)創造了一種新的災害應變點範，其中公民(在這種情況下主要是來自其他國家的公民)在緊急行動中發揮主導作用(Levental, 2012)，或至少補充政府當局的活動(Heinzelman & Waters, 2010)，這將對全球災害管理產生影響。

  • 培養靈活性

      一個具有『韌性』的系統必須具備「靈活性」(flexibility)，才能避免不良的轉變(Allison & Hobbs, 2004)，而缺乏「靈活性」則會削弱適應能力，並導致所謂的「僵化陷阱」(rigidity traps)(Carpenter & Brock, 2008)。在「僵化陷阱」中，強大的自我強化控制機制會阻礙系統適應變化所需的「靈活性」，從而增加“系統崩潰”的風險(Carpenter & Brock, 2008)，並在當前狀態難以維持時阻止其轉向更理想的機制。一個潛在的「僵化陷阱」存在於由上而下的「命令與控制」式“權威”緊急管理模式中。這種「機構資訊控制」為中心的層級化、官僚化的緊急管理方式，可能會因缺乏「靈活性」和無法適應變化而限制『韌性』。例如，在「社區備災地圖」上分享的「在地知識」，標明了“潛在”的​​疏散地點，可以為政府當局指定的疏散地點提供替代和改進的地點選擇。此外，「參與式地圖繪製」為評估風險、確定解決方案以及將各種策略選項整合到行動計劃中(Cadag & Gaillard, 2012)，提供了一個有利的環境，從而有助於在「社區」和權威機構的災害管理中建立「靈活性」。

  • 自我組織的能力

      「網路」和「行動裝置」賦予個人以前所未有的方式組織起來的能力，例如自發性志願團體的成立。在2011年紐西蘭基督城地震中成立的學生志願軍(Neely, 2014)。「社群媒體」平台為志工們提供了一個相互組織的空間，分享資訊和資源，以應對2010年海地地震(Starbird & Palen, 2011)和2013年澳洲森林大火(Irons et al., 2015)。因此，「自我組織」(self-organization)能力在災害管理中尤其重要，因為與外部回應相比，「公民主導」(citizen-led)的舉措通常更及時、更能滿足當地需求，並且長期有效(Scanlon et al., 2014; Whittaker et al., 2015)。

 澳洲『防災韌性』政策的典範 

       近年來，澳洲「緊急管理」政策越來越重視『防災韌性』，其重要性甚至與以往強調災害發生時立即應對的程度不相上下(Wilkins, 2010)。這項變革受到國際和國內兩個層面的推動。在國際層面，聯合國倡議區域合作、溝通和政策一致性，以此作為建立『社區防災韌性』的重點之一(United Nations, 2009)；而亞太經合組織(APEC)則呼籲將減少災害風險和更廣泛的長期永續發展納入主流(APEC, 2009)。在國內層面，澳洲聯邦政府委員會(COAG)於2009年委託成立了「國家災害應變工作小組」，旨在就建設更具『防災韌性』的澳洲達成協議。 2009年12月，澳洲聯邦政府委員會也同意採用基於『國家韌性』的災害管理方法，該方法認識到災害日益複雜，其影響範圍已超出「緊急管理」界本身(Rothery, 2010)。因此，澳洲正在尋求一項全國性的、協調一致的合作努力，以增強其抵禦災害和災後復原的能力。澳洲聯邦政府委員會的這項決定代表著國家政策以及政府在災害和緊急情況應對方面的思維方式的重大轉變(轉引自Prosser & Peters, 2010)。

    此外，警察和緊急管理部長理事會—緊急管理(MCPEM-EM)透過原澳洲緊急管理委員會(AEMC)發布了『國家防災韌性框架』。此舉旨在於2010年底前完成一項涵蓋“全政府”的國家『防災韌性』戰略。為此，澳洲聯邦政府委員會同意成立一個新的「國家緊急管理委員會」(NEMC)，以推動和協調國家政策和能力建構。NEMC的成立標誌著另一個重要轉變，因為各首席部長部門現在將發揮更重要的作用，使政府能夠從「整體」視角審視具有全國意義的應急管理問題，並能夠影響和促進傳統「緊急管理」職能範圍之外的決策(Prosser & Peters, 2010)。

      這種新思維方式的基礎主要源自於『組織韌性』領域的工作。更具體地說，「緊急管理」的「PPRR」(預防、準備、應變和復原)模式也具有深遠的影響。這構成了「緊急管理」方法的基礎，該方法認識到以下幾點(Prosser & Peters, 2010)：

  • 「預防」：阻止、遏制和減輕災害，同時維持應對災害事件的準備狀態。
  • 「準備」：保護我們的人民、資產、基礎設施和機構免受災害事件的影響；並建立、培訓和演練應對和恢復災害事件的安排。
  • 「應變」：迅速果斷地應對災害事件並管理其直接後果。
  • 「復原」：透過恢復社會、經濟、物質和環境「幸福」(well-being)，在災害事件發生後儘快恢復國家和「社區」生活的正常運作。

      目前 ，澳洲「緊急管理」政策的目標是利用此模式努力建立一個更具『防災韌性』的國家，即旨在識別當前和未來的風險，降低和管理這些風險，並更好地適應變化和從災害中復原(COAG, 2009)(轉引自Prosser & Peters, 2010)。

 臺灣將「心理健康促進」融入防災政策的經驗(一) 

       2014年，中華心理衛生協會接受衛生福利部委託進行兩年的《心理健康融入各項政策先驅評估計畫》。在第二年計畫的主要目標之一，即瞭解國內外『防災』政策與實例，探討「社區」與個人『韌性』，在災後復原或備災時可以如何將「心理健康」元素融入(張珏，2016)。2016年11月29日，曾於臺北市災害應變中心舉辦一場『防災自主社區與心理健康促進整合之創新模式』的心理健康新紀元論壇(含壁報展示)，總計有來自衛生福利部、臺北市政府(消防局-減災規劃科、工務局-大地工程處、都市發展局-都市更新處更新經營科、民政局-區政監督科防災輿情股、衛生局-社區心理衛生中心、區公所、文山區健康服務中心、里辦公處、社區發展協會、專家學者(國家災害防救科技中心-體系與政策組/臺灣大學氣候天氣災害研究中心/臺灣大學水工試驗所/長榮大學土地管理與開發學系/政治大學心理學系)等24人參加。其主要目的為期待藉由先前與臺北市文山區明興里里辦公處、明興社區發展協會協作半年的『防災自主社區與心理健康促進』整合模式成功經驗的分享，以“由下而上”方式發揮『政策』的影響力，達到相關「倡導」或變革的理想目標(張珏，2016)。

     這半年的協作過程，屬於建立『社區防災韌性』的「社區整備程度」(community readiness)(Edwards et al., 2000; Kloos et al., 2021)，包括如下(張珏，2016)：

  • 合辦『防災避難路線與心理健康促進之里民討論會』。在兩位諮商心理師帶領的「尋找生命貴人活動」中，大家分享過去生活經驗裡面的重要支持或啟發者，除親人外，包括有鄰居、朋友、老師、牧師、老闆等，不少人也認為里長是他(她)生命中的重要貴人。這顯示在都會區的「社會支持系統」的特性，學校與職場的「心理健康促進」，也是建立『社區防災韌性』工作不可或缺的切入點之一。
  • 曾針對該里鄰長進行相關「簡易助人訓練」的需求調查，其結果顯示，居民平日生活中常遇到的困擾、壓力或問題時，會找其聊聊、傾訴或討論的可能性為中等程度；受試鄰長皆自認具有純熟的「安慰」技巧或能力，九成自評有純熟的「傾聽」與「同理心」技能，但只有五成具純熟的「解決問題」技能。
  • 接續合辦『鄰長簡易助人訓練課程』，由謝博士諮商心理師介紹「傾聽」與「同理心」技巧，以及帶領「情境式演練學習」。現場人員分為四組針對三個實際情境(停車糾紛、上下樓層鄰居吵架及房屋漏水)來討論，並選派代表進行「角色扮演」，謝心理師再從中給予指正。此過程逼真、熱烈，相信大家參加此課程均有不少的收穫，期望能應用在未來「自助」或「助人」的關係之中。

       隨著全球氣候變遷加劇，已嚴重威脅到「都市」的生態環境、公共衛生、個人身心健康等層面。如何在平時既能建立「社區組織」相關防災共識與資源整合、積極經營各類民眾的「自然協助者的支持網絡」、擴大里民參與避難路線的討論及決策等，以有效提升其防災意識覺察、個人因應突發事件的控制感及行動力、扮演敦親睦鄰或「生命貴人」的效能等，這些皆有助增強其『社區韌性』(community resilience)(鄢健民、陳昭杏，2016)。

       由此可見，中華心理衛生協會與臺北市文山區明興里里辦公處、明興社區發展協會協作的過程符合Haworth等學者(2018)提出的『社區防災韌性』九大要素，包括有效的溝通、瞭解風險和不確定性、運用在地知識和資源、社會聯結、賦權、備災參與、與利害關係人之間的合作、培養靈活性以及自我組織的能力。

      在此次論壇中，文山區明興里鄢里長分享他在2012年來建立『防災韌性』之「都會型社區」的寶貴經驗以及對未來方向的看法(張珏，2016)：

      我們在做明興里「社區防災」工作的歷程中加入了很多“創意”的作法。我們發現到從『社區營造』的角度，就是要營造「共好」：你好、我好、大家好。因為「社區」裡面的基層就是“公寓大廈”，在都會區扮演重要的角色。當災害發生的第一時間，只有“公寓大廈”的人可以做最快的應變處理，里長無法在第一時間到場協助。此外，臺北市每個次分區都有它地理和環境的特殊情境，所以我們也希望靠近這些鄰近的行政區，來做聯合性的「社區防災」工作。此外，在都會地區一旦發生災害，它的生命財產跟損失一定是多過於鄉村地區。一般都會地區的民眾可以去瞭解如何去預防和面對『災難』。我們除了持續推動之外，也希望「社區」內的“公寓大廈”能夠做一些演練，並由附近的里向外擴散，“跨領域”地整合資源。

      今年，我們開始將「心理健康」議題融入「社區防災」中，以累積『社區韌性」的能量。首先，要暸解「社區」環境，我們會針對最威脅的災害擬定演習腳本。接續，進行防備災的組織編成與訓練、演練。我們強調做「自救與互救」，其實這個成本並不會很高。「社區」裡面看不到救護車、消防車、直升機，這些對我們來說都是比較不切實際的。所以，我們必須要落實到做自救、互救。我們希望防災團隊能夠累積能量，也希望從“公寓大廈”也能夠有成效。

       生活中常面臨的潛在災害，而如何與災害相處？這需關心周遭的環境、深入瞭解潛勢災害點。很多災害都是人為的，這是我們的觀念和執法需要去克服的。我們常常要去檢討環境是不是友善的，因為「公共利益」和「私人利益」之間往往在拔河。例如，我們有句口號：「文山是我家，安全靠大家」。但在我們實際上的過程，感覺上是：「文山是我家，安全靠你家」。因此，這個問題是慢慢需要一些技巧去處理的。

       關於「防災友善環境的營造」部分，我們平常就要有積極的作為，為累積正面能量做一些努力。可從以下兩個面向來看：

  1. 人際互信、互助網的連結(「心理」層面)─這包括「社區」內部和「社區」外部，但這是最難做的。尤其是都會地區。『社區營造』是多面向的。例如，社區關懷據點，我們去做送餐服務，平常有跟老人家做互動，心理有些問題的時候我們會去傾聽。
  2. 致災因素的移除與改善(「實體」環境)：颱風很多的時候清潔隊最辛苦。但是很多“公寓大廈”都忘記他們有責任，颱風前就要做樹枝的移除，可以降低災害發生時的問題。

       關於「人際組織間關係的經營」部分，我們希望可以建立「社會支持網絡」。明興里有蠻多的內外組織，我們跟周邊的區公所、健康中心、學校、機構，都有良好的互動；在文山區公所有社區防災組，其生態、防災志工，會幫我們做一些監測。「社區」之間會互相COVER，彼此之間有連結。因此，我們在做『社區營造』的工作，是做人與人、人與環境的關係建立，這些都要靠“平常”的努力。

       未來，我們希望能夠普遍推廣「防災自救與互救」的技能訓練。警察局現在在推的計劃就有防災部分，如果巡守隊可以跟我們「社區」做一點結合，讓自救、互救的工作落實在我們「志工」工作裡頭，我覺得非常可行，因為災害發生時的共識是十分重要的。例如，日本池袋車站(全東京都流量第二大的)。如果地震發生被留在裡面怎麼辦。災害發生的「社會秩序」建立是在平常就也要釐清方向的。日本的學校也很清楚。如果地震發生，小孩一定是留在學校。在上班的父母親在災害發生的時候可以安心地留在公司，才不會讓整個交通癱瘓掉。所以這需要從平常就去宣導，損傷就會降低很多。

       政治大學心理學系兼任副教授的回應如下(張珏，2016)：

       大家會覺得「防災」這件事，絕對不是某一個「專業」可以完全做到的東西。如何讓每個人覺得那是跟每個人都有關係的？在行政上，比較大的困難是，常常會希望在很短的時間中有些成果。常常是為了要達到那個成果去排這個劇本。可是實際上大家沒有將它變成是自己的東西。

      「社區共識」，常需要有一個『危機』事件凝聚大家，讓大家慢慢建立「信任」。我看過去很多「社區」的發展，真的需要幾年的時間，讓大家慢慢認為，這就是我的家，這裡的事情就是我的事情。這真的是一個很大的困難，對行政部門也是被督導每年要有怎麼樣的業績。我們每年都在講資源很不夠，可是很多時候都是被丟掉水槽去。也許每年想一想可以做些什麼，能夠改善大家的「信任」，它是一點一滴累積的東西。所以各位站在一個為難的地位，大家可以如何讓「社會」的文化願意更落實在一些“小的事情”上面。

        可能更重要的是，一個「社區」要發展要先有“雞婆的人”。這裡一定很多人都有需要跟別的單位合作，在「社區」裡去整合發展。那要如何在過程中發現一些很雞婆的里長或是社區發展協會，如果相關單位願意去辦一些類似這樣的會議。當他們看到明興里這樣的作法，也許會想他可以為「社區」做什麼。有些里長是想要做，但不知道怎麼做。這個過程當中，我想大家要如何讓「社區」能夠活起來，大家要去做「伯樂」，願意去背後支持他們。自己不要做那麼重要的主角，才能夠建立「社區」凝聚的。

 臺灣將「心理健康促進」融入防災政策的經驗(二) 

       2016年2月6日清晨的高雄美濃芮氏規模6.6地震，不幸導致臺南市永康區大樓倒塌的嚴重傷亡，以及諸多地區屋舍的損毀。其中，東區大智里菜市場(住商混合大樓)大部分塌陷，住戶們及時疏散至里民活動中心。接續，中華心理衛生協會接受賑災基金會委託進行《建立臺南市大智、成功里的社區韌性：以組織增能與社區行動為導向》的專案計畫。此兩年期計畫分為「導入期」和「增能與行動期」，結合了『後實證主義』與『建構主義』的「參與式行動研究方法」(Participatory Action Research, PAR)為主軸，包括運用社會網絡分析、社區需求調查、關鍵訊息提供者訪談、組織與學校的增能及諮詢、預防教育、社區與校園防災手冊、地理資訊系統(GIS)、社區論壇、社區行動(含防災動員演習)等多重策略的合作性研究及方案，以在國內首度初步建構「社區」與「學校」的『防災韌性』模式(張珏，2017)。

        2016年11月11日，中華心理衛生協會研究團隊協同委託單位人員(副執行長與專員)，拜會了臺南市政府「災害防救辦公室」，雙方充分溝通此計畫的期待與建議。

      「災害防救辦公室」參議談到的重點內容如下(張珏，2017)：

      「社區」在做防災的時候，有哪些項目能夠參與？這可以去跟區公所、里辦公處詢問要做什麼比較好。我們對「社區」，在行政的指揮上，我們說一，他們做二，就整合起來了。例如，有很多個「社區」也可在同一時間做一個觀摩。我們前年到日本靜岡縣去時，參考其作法，某個「社區」做緊急疏散的工作，某個「社區」做災後復原的工作。

       甚至融入課程的部分，我們可以跟教育局溝通，編製適合當地地理環境的教材，例如淹水風險較高的地方就融入淹水的「防災教育」。此外，我們每一年都有對大樓做健檢工作，因為「社區管委會」扮演很重要的角色。再來，都會型的大樓，很多上下樓層的人都沒有交集，在辦這種『自主防災社區』的時候，可能比較會有挑戰，但相當重要。

       中華心理衛生協會研究專員的溝通內容如下(張珏，2017)：

      我們在這計畫執行的過程中，從「社區」或「學校」都看到蠻多的需求。不管是社區演練，或是家庭、父母親在防災的重要角色，我們都可以透過「防災教育」方式在「社區」或「學校」裡既有完整的系統來提升他/她們的「能力」。但還是要去看他/她們的需求是什麼，再從這些證據去規劃「防災」及「演練」計畫。在過程中我們會幫他們規劃『防災手冊』(或地圖)，但如果真的要做非常細緻的部分，可能要考慮到不同的群體。例如學校有特殊需求的孩子，這些是國內目前比較沒有提到的。從我們在學校做的調查得知，大部分的孩子對於防災路線是夠的，但是針對有特殊需求的孩子比較沒有可以參考的手冊。

       另外在「社區」，可能要考量到不同性別、年齡層等。日本也有非常細緻地針對不同對象編製專屬的『防災手冊』。不管是做手冊還是演練，還是要去瞭解民眾對防災的看法和需求。區公所曾跟我們建議，可以合辦「社區防災演習」。如果未來要針對一些大樓做演練，至少管委會的成員要有一些訓練或自主防災的編制出來、每個人的角色，而這些編制需要“時間”形成。如果行政介入很好，但比較不是透過該管委會自發性「防災」工作的熱忱和意識，要去促發這些東西其實需要“時間”。我們要縮短時間達成目標，還是願意拉長時間，更細緻地去看，它是慢慢“滋養”起來的。

       我們今天願意把「社區」的在地組織看成是最重要的部分。因為我們深知自己是外來的NGO，所以很尊重「社區」原有的支持系統、社區關懷據點、教會、廟宇等。也非常清楚我們可以協助、合作的角色是什麼，以及有敏感度暸解在那個地理環境裡面哪些是扮演既有重要功能者，或是做了很久且具熱忱的在地組織，再從這樣的角度去做切入，進行計畫。例如，在資源聯繫會議裡有位牧師會來分享。先前拜訪她有四、五次了，每次都深談。我們中華心理衛生協會非常知道，我們要釐清自己角色是什麼，我們一直很尊重教會對於受災戶能夠協助的部分(*如「靈性」)。

       此專案計畫委託單位(賑災基金會)交付的最艱巨任務是期末實施「社區防災實際演練」，因這涉及「跨政府單位」的協同合作，才能竟全功。所以在計畫第二年期程即將目標區域拉高到整個東區，這也符合「成本─功效」(cost-effectiveness)的作法，且能完整建立「自主防災暨社區韌性」的全國創新模式，間接影響東區45個里與近19萬人口。

 現在是採取行動的時候了 

       規劃和投資『防災韌性』有助於「社區」抵禦、適應並從中復原過來。因此，Sanders等人(2025)提出了「政策制定者」應優先考慮『防災韌性』的五大理由，這些積極主動的規劃可以幫助「社區」為日益增長的風險做好準備，以幫助最大限度地降低復原成本並創建更安全的「社區」。

  • 極端天氣事件愈演愈烈，且愈發嚴重

       造成大規模破壞和人員傷亡的天氣事件和災害的數量和強度都在增加。數十億美元災害的增加不僅反映了風暴和其他災害的加劇，也反映了「社區」可能因缺乏『韌性』規劃和發展模式而面臨更大的風險，並導致高風險地區擴張。因此，如果沒有前瞻性的投資和規劃，預計這一趨勢將持續下去，未來幾年各國政府將面臨成本上升和干擾加劇的問題。

  • 『韌性』投資的報酬率倍增

       極端天氣災害對基礎設施、「社區」和地方經濟的影響日益嚴重。策略性『韌性』投資——包括基於「自然」的方法，例如恢復濕地和擴大城市樹冠層——可以顯著降低這些風險。根據美國商會和好事達(Allstate)保險公司聯合進行的一項分析顯示，在「備災」和『韌性』方面每投入1美元，就能透過避免損失、減少干擾和加快復原速度，平均產生13美元的「經濟效益」(economic benefit)。

  • 地方政府身處前線──但需要州和聯邦政府的支持

       地方「緊急管理」機構領導災害應變和復原工作，但許多機構缺乏資源、人員和長期規劃能力，無法應對日益複雜且代價高昂的事件。地方官員有效應對各種極端天氣的能力取決於上級政府的可靠支持。例如，美國大多數州缺乏正式的『韌性』策略、明確的領導和協調，以及新計畫的專款經費。因此，加強地方長期規劃能力需要州和聯邦政府層面的行動——透過有針對性的資金、技術援助以及跨轄區協調的災害「復原」和『韌性』政策。

  • 『韌性』基礎設施保護「社區」及其賴以生存的經濟

       交通網絡和供水設施等公共基礎設施系統對日常生活和地方經濟至關重要。但許多系統已經過時且資金不足，極易受到極端天氣災害的影響。一旦這些系統出現故障，「社區」和企業將面臨巨大的損失。透過現代化和基於「自然」的策略性投資『韌性』基礎設施，有助於減少交通中斷、保障公眾健康並維護經濟穩定。諸如「保護」(PROTECT)計劃之類的聯邦舉措正在幫助各州和地方加強交通系統以應對這些風險，但各州和地方仍然需要更廣泛的投資和規劃。

  • 民眾支持『韌性』建設──跨越「政治」光譜

       有四分之三的美國人表示在過去一年中經歷過極端天氣。儘管他們對極端天氣的成因可能有分歧，但美國人普遍認同有必要做好準備。美國民調機構和智庫-皮尤研究中心(Pew Research Cente)的調查顯示，絕大多數人—無論黨派—都支持採取措施保護基礎設施並提高災害防範能力。因此，『韌性』規劃和實施是一項至關重要且具有「政治」可行性的投資。優先考慮災害防範的州和聯邦領導人能夠與公眾期望保持一致，為「社區」帶來顯著效益，並在選民中建立「信任」。


【全方位 ‧ 防救災 ‧ 早準備 ‧ 零傷害】



🔍參考文獻：


👉延伸閱讀




at
Labels: , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,

沒有留言:

張貼留言

訂閱： 張貼留言 (Atom)